剑桥晚清-第11章

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后期如李鸿章、张之洞和盛宣怀等“自强主义者”，以及1898年的“维新派”和1901年以后清末的维新运动去做了。但是，地方的行政直到清朝快要灭亡时明显地是儒家式的“济民之道”的发源地。这种“济民之道”比官僚国家的利益本身更广泛，更普遍，并且反映了地方上层人物要竭尽全力使一个真正属于他们的社会保持固定不变的愿望。这些人接受的是以道德典范治天下的儒家思想，并且赖以支撑自己的也是这种思想。虽然儒家式的“济民之道”在1900年以后日益被掺入了反帝的民族主义，但它还没有发展到愿意在财政上负担经济发展的程度。在这里，不能指望有主动进行变革的有力的活动。因此，我的注意力将放在因中央政府的无能而出现的种种情况上——它肯定是弱的，但什么也不能代替它。
在1712年至十九世纪第三个二十五年的期间，北京政府记载的法定收入并没有发生重大变化。（中央政府在下列年份中的岁入总数分别是：1725年为36，106，483两；1753年为39，767，292两；1812年为43，343，978两；1841年为38，600，750两。田赋提供了总收入的75—80％。）虽然康熙帝冻结了田赋税率，但各省和地方的税收仍继续增加。除了上缴中央政府为数很少的税收定额外，它们用三种办法来增加实际税收。第一种是“耗羡”，在理论上，这是为了弥补上缴白银成色的不足和熔铸银锭时的损耗而开征的。实际上，这些损耗微乎其微；耗羡事实上就是在康熙规定的税率以外增税。在1724年，这项附加税得到清帝的正式批准，其中的一部分上缴北京作为每年付给官员们的“养廉”津贴，以补贴他们微薄的官俸。但是这项附加税的大部分收入仍不受北京的控制。第二种办法是地方官员向纳税人加征成为惯例的各种名目的征税花销。第三种办法是州县官员可以比较自由地在名义上应征的粮或银与每担粮或每两银的铜钱值之间规定折换比率，然后按此比率十足征税。
在十九世纪中期，在传统的田赋、盐税和关税以外又增加了两种重要的收入来源。1854年以后成立的外国人管理的帝国海关正式规定向对外贸易征收关税，并把收入上缴给北京政府而不归各省掌握。第二种新税制则相反，它几乎完全脱离了北京的控制。这就是厘金税，它原来是各省官员为了筹资镇压太平军而设立的。作为向通过运河的粮食征收的内地过境税，厘金税1853年首先在江苏省开征。到1862年，它几乎适用于一切商品，并且差不多各省都已征收。在有些情况下，不但在运输线沿线征收，而且还在出发地作为生产税或者在目的地作为营业税征收。税率悬殊很大，从货价的1％到10％不等，而最普遍的税率是每个厘卡收2％。在各省每年向户部上报的商品厘金税中，中央政府只能处理约20％，其余的实际都归各省掌握。未上报的数量不详的税收当然也归地方留用。
此外，为了支付中亚叛乱、与俄国的伊犁争端、中法战争以及水灾饥荒等连续发生的一系列危机的费用，经户部在十九世纪七十年代和八十年代经常的督促，最后通过提高盐税和杂税而使收入少量地和暂时地增加了几次。八十年代和九十年代帝国的收入与十九世纪中期收入相比几乎增加了一倍，但这几乎要归因于关税和厘金税。对及时资助左宗棠军队远征和“平定”西北这类紧急要务来说，传统的财政制度是无力迅速作出反应的，政府被迫只能向外国贷款求助（见第四章）。在1894年前，签订了总数为四千万两的九笔贷款，其中大部分用于军费。这些资金由通商口岸的外国企业而不是由外国政府借给。到中日甲午战争爆发时，已经偿还了本利三千三百万两，钱大部分来自海关收入。
表二十一所列为十九世纪九十年代初期典型的一年北京一切来源的收入和主要开支项目的估计数。各项收入数字并不表示实际解交京师的税收数；它们是每年（分两次）上报户部的数额。这些上报的收入那时以货币或实物分存于几个省，等待户部的调拨。中央的国库不编制收支综合预算。（维新派未实现的计划之一就是要编制正规的全国预算。）相反，不断发生的开支项目逐渐在某些特定省的特定税收中一笔一笔地支用。结果，上报总数中的一部分由各省留用，以支付以后地方上的民政和军费开支，第二部分上缴北京（或根据户部的指示解交其他地方），在某种情况下，还有第三部分作为协助款项转拨他省。这种财政制度适合于短程的运转，而传统惯例的压力使它不能对紧急的需要作出迅速反应。由于太平军叛乱和十九世纪中期其他的叛乱，北京对帝国各项收入来源的控制已被削弱，财政制度也严重地被打乱。但是与清朝的最后十七年相反，由于有了新收入的支持，政府的民政和军费开支在1894年以前可以得到解决而不用向国外大举借债，正常的收入还进而被用来分期偿还已经借入的数目不大的外国贷款。当然，对现代化海军和洋式军队的大量投资收益甚少，这可以从1895年以前洋务运动的军事和工业项目所取得的微小的成绩中得到证明。
上面已经说过：每年上报北京的收入只表示帝国税收总数的一部分。中央政府能够控制的全国潜在的财政资源部分，基本上无伸缩余地。它没有机会从发展的对外贸易中增加收入，因为关税率未经条约列强的一致同意，不得变动，而且它控制盐税和各种次要税收的能力也有限。对全国的税收总收入已经作出了几个估计数；就绝对数字而言，各个数字最多也只能说是合理的猜
表二十一　　　　十九世纪九十年代初期中央政府年收支的估算数（库平银）
测，但合起来看，它们有力地证明了在清朝最后十年中各级每年税收总数是上报北京数额的两倍多。最近对省一级《财政说明书》（1909年根据帝国法令在各省成立的清理财政局的报告）的考察，表明1908年的税收总额为二亿九千二百万两。①马士在其《中华帝国的贸易和行政》一书关于收支情况的论述中提出，在二十世纪第一个十年初期年收入总数至少为284，154，000两，各级收入如下：帝国政府99，062，000两；省级政府142，374，000两；州县政府42，718，000两。最后，资政院编的1911年帝国“预算”估计中央和各省的收入总额为301，910，297两（值得注意的是，其中包括：厘金税44，176，541，而以往每年各省上报数为一千二百万至一千五百万两；非税收的收入九千二百万两）。与明治时期的日本相反，日本在1873年修改土地税后，把国家的主要收入来源直接置于新中央政府的控制之下，而晚清的政府在思想上和政治上都没有能力扩大它对收入的控制。
如果我们假定清朝后期的收入总额约为二亿五千万两，北京分得一亿两，那么国民收入有多大部分可用于政府的支出呢？由于缺乏可靠的国民收入资料，当然只能作出最粗略的估计。如果张仲礼的“十九世纪八十年代每年国民总产值的初步估计”因对农业产值估计偏低而这里对它进行了调整，那么十九世纪后期的国民生产总值可能为3，338，757，000两上下（见前面表一）。政府收入总额就占国民生产总值的7。5％，而北京所得的那部分款项就占3％。②我已经承认，这些比例有着很大的误差。记住了这一点，那么注意到以下事实是有意义的：在国民总产值中政府消费量所占的比重在十九世纪中期西欧各国和美国也可以找到。③不过，这些不太“落后”的国家的经济发展用不着从政府预算中直接取得重大帮助就可以进行下去。
与中国不同的是，西方政府把总消费量中的较大部分高质量地用于健康、教育和总的行政、立法、司法的服务（其中包括商业服务和市场销售服务）方面，这些服务工作可以形成一种环境，使私人在向新企业投资时能够获利。中国的问题不但在于国民生产总值中受政府控制的部分特别小，而且即使对这一部分，中央政府也只能使用其总额的40％。同样重要或者可能更重要的是，中央政府支出的增加部分几乎全部用于军事目的，主要是镇压国内叛乱，同时也用来对付若干较小的外来危机。即使在整个十九世纪期间中央政府支出增加了一倍，情况依然如此；可将表二十一与所选以前几年每年收入的例子作一比较。政府的各项劳务与原来一样，没有显著的扩大；也没有在很大程度上摆脱这些劳务的传统局限性，即限于维持秩序和征收税赋以支撑清帝和他的官僚机器。也许在1900年后清政府受到反帝的民族主义的激励，在思想上准备有些作为，但是政治上的软弱和财政上的紧缺，使实际的支出只能限于如创办新的学校体系和促进工业低水平发展等方面。
1895年以后，由于三倍的赔款要求、巨额外债的偿还以及军费支出等情况，到那时为止北京朝不保夕地大致维持的收支平衡遭到破坏。虽然意识形态上的流行调子从“重农轻商”转到了“富国强兵”，但帝国政府仍没有方便条件去改变它到那时为止基本上是消极的经济的作用，甚至它曾想要有所转变也无能为力。尽管有了民族主义的兴起，保守派对包括发展近代经济等变革的抵制直到清王朝灭亡时仍是强有力的。
在1894至1911年期间，清政府向外国人签订的贷款达746，220，453两库平银。其中330，587，160两贷款用作兴建铁路之用，以后用铁路本身的收入偿还。虽然有几项借约给予承受抵押的外国人以实际经营特权和采购材料时的丰厚佣金，但铁路贷款本利的偿付并不意味着给中央政府的正常收支直接增加负担。为工业目的而借的借款都比较少，共25，517，349两，其中为架设电报线和购置设备而借入的资金为5，452，783两，杂项用途的借款为647，812两。工业借款主要包括日本债主借给半官办的汉冶萍公司的贷款。汉冶萍公司无力偿还这笔债款，债务越陷越深，于是就给日本提供了借口，把正式承认日本控制该公司的内容列入1915年的“二十一条”要求之中。
表二十二　　　　　　　　　　　　　　　1894—1898年军事借款和赔款借款
除了铁路建设的巨额借款外，借款主要用作中日战争的军费（119，838，648两）以及中国必须支付这个战胜国的巨额赔款（263，176，701两）。这些借款总额中包括几笔短期贷款，表二十二列出七笔主要的长期借款和赔款借款。这些借款本利的偿还需要在表二十一所列的正常岁出外增支二千万两。这些资金来自何处呢？在表二十二所列借款中，除了两笔，全部以海关收入作担保。1895年的瑞记借款是以江苏省的盐厘为第一担保，以关税为第二担保。1898年的英、德借款则以关税中未抵押部分（由于以前几次借款，这一部分在1898年数额甚小）以及在海关总税务司监督下的长江流域七个关卡的盐厘和货厘收入作担保。但是，这还只是事情的开始。1890—1900年每年的关税收入相当稳定地保持在二千二、三百万两上下。以关税偿还外国借款就使户部的固定收入项目大量亏空——根据户部的计算，1900年至少亏空16，700，000两。最后，就靠以下的办法来偿还外国借款：几次提高盐价，减少某些官俸和